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PRESIDENZA DEL
CONSIGLIO DEI MINISTRI - DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE
PUBBLICA - DIRETTIVA 24 marzo 2004
Rilevazione della qualita' percepita
dai cittadini.
Omissis
IL MINISTRO PER LA FUNZIONE PUBBLICA
Vista la legge 23 agosto 1988, n.
400, recante «Disciplina dell'attivita'
di Governo e ordinamento della Presidenza del
Consiglio dei Ministri»;
Visto il decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165, recante «Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche»;
Vista la direttiva del Presidente del Consiglio
dei Ministri 27 gennaio 1994, recante «Principi
sull'erogazione dei servizi pubblici»;
Visto il decreto legislativo 30 luglio 1999, n.
286, recante«Riordino e potenziamento dei
meccanismi e strumenti di monitoraggio e di valutazione
dei costi, dei rendimenti e dei risultati delle
attivita' svolte dalle amministrazioni pubbliche
a norma dell'art. 11 della legge 15 marzo 1997,
n. 59»;
Vista la direttiva del Presidente del Consiglio
dei Ministri 11 ottobre 1994, recante «Direttiva
sui principi per l'istituzione e il funzionamento
degli Uffici per le relazioni con il pubblico»;
Vista la legge 7 giugno 2000, n. 150, recante
«Disciplina delle attivita' di informazione
e di comunicazione delle pubbliche amministrazioni»;
Visto il decreto del Presidente del Consiglio
dei Ministri 31 ottobre 2001, recante «Struttura
di missione per la comunicazione e informazione
ai cittadini»;
Vista la direttiva del Ministro per la funzione
pubblica 13 dicembre 2001, recante «Formazione
e valorizzazione del personale delle pubbliche
amministrazioni»;
Vista la direttiva del Presidente del Consiglio
dei Ministri del 15 novembre 2001, recante «Indirizzi
per la predisposizione della direttiva generale
dei Ministri sull'attivita' amministrativa e sulla
gestione per l'anno 2002»;
Vista la direttiva del Ministro della funzione
pubblica 7 febbraio 2002, recante «Direttiva
sulle attivita' di comunicazione delle pubbliche
amministrazioni»;
Vista la direttiva del Ministro per l'innovazione
e le tecnologie 20 dicembre 2002, recante «Linee
guida in materia di digitalizzazione dell'amministrazione»;
Vista la direttiva del Presidente del Consiglio
dei Ministri 8 novembre 2002, recante «Indirizzi
per la programmazione strategica e la predisposizione
delle direttive generali dei Ministri per l'attivita'
amministrativa e la gestione per l'anno 2003»;
Visto il decreto del Presidente del Consiglio
dei Ministri
29 novembre 2002, recante «Delega di funzioni
del Presidente del Consiglio dei Ministri in materia
di funzione pubblica al Ministro senza portafoglio
avv. Luigi Mazzella»;
E m a n a
la presente direttiva:
1. Premessa.
Il processo di trasformazione e modernizzazione
delle amministrazioni pubbliche avviato nei primi
anni novanta e' stato guidato soprattutto dalla
necessita' di migliorare la soddisfazione dei
cittadini e delle imprese per i servizi offerti
dalle amministrazioni pubbliche.
In tale processo, hanno assunto particolare importanza
il tema della qualita' dei servizi pubblici e
il ruolo centrale del cittadino, non solo nella
veste di destinatario dei servizi ma anche quale
risorsa strategica per valutare la rispondenza
dei servizi erogati ai bisogni reali, cosi' come
percepiti dai soggetti fruitori.
Gia' il decreto legislativo n. 29 del 1993 nell'art.
12, cosi' come la direttiva del Presidente del
Consiglio dei Ministri 27 gennaio 1994, individuavano
la partecipazione e l'ascolto dei cittadini quali
strumenti utili e costruttivi per verificare la
qualita' e l'efficacia dei servizi prestati.
Nonostante tale esigenza sia oggi largamente riconosciuta,
e nonostante le numerose iniziative attivate dalle
amministrazioni, permangono ancora incertezze
nell'individuazione delle soluzioni piu' appropriate.
Uno degli strumenti piu' utilizzati e' la misurazione
del grado di soddisfazione degli utenti o, in
altri termini, del grado della qualita' percepita
da parte dei cittadini e delle imprese, comunemente
denominata indagine di customer satisfaction.
Le indagini sul grado di soddisfazione degli utenti
dei servizi pubblici servono ad ascoltare e comprendere
a fondo i bisogni che il cittadino-cliente esprime,
porre attenzione costante al suo giudizio, sviluppare
e migliorare la capacita' di dialogo e di relazione
tra chi eroga il servizio e chi lo riceve. Rilevare
la customer satisfaction consente alle amministrazioni
di uscire dalla propria autoreferenzialita', aiutandole
a relazionarsi con i cittadini, a conoscere e
comprendere sempre meglio i bisogni dei destinatari
ultimi delle proprie attivita' e a riprogettare,
di conseguenza, sia le politiche pubbliche che
il sistema di erogazione dei servizi.
Occorre quindi che le amministrazioni diventino
maggiormente capaci di dare valore al punto di
vista del cittadino e occorre che l'ascolto diventi
una funzione permanente, pianificata, organizzata
e governata dei servizi pubblici.
2. Gli obiettivi della direttiva.
In linea con la volonta' del Governo di attuare
un radicale processo di cambiamento e ammodernamento
della pubblica amministrazione, scopo di questa
direttiva e' di promuovere, diffondere e sviluppare
l'introduzione nelle amministrazioni pubbliche
di metodi di rilevazione sistematica della qualita'
percepita dai cittadini, basati sull'ascolto e
sulla partecipazione, finalizzati a progettare
sistemi di erogazione dei servizi tarati sui bisogni
effettivi dei cittadini, utilizzando al meglio
le risorse disponibili.
Le indagini sulla qualita' percepita contribuiscono
infatti a:
- definire nuove modalita' di erogazione
dei servizi o interventi di miglioramento di
quelle esistenti, dimensionandone le caratteristiche
tecniche alle effettive esigenze dei cittadini
e delle imprese;
- favorire il coinvolgimento e
la partecipazione dell'utente nelle fasi di
accesso, di fruizione e di valutazione del servizio,
in modo da rafforzare il rapporto di fiducia
tra amministrazione e cittadino.
3. Gli impegni richiesti alle amministrazioni
pubbliche.
Per il raggiungimento degli obiettivi di questa
direttiva le amministrazioni pubbliche sono tenute
ad assumere alcuni precisi impegni.
Il primo impegno riguarda la progettazione e lo
svolgimento di periodiche rilevazioni della qualita'
dei servizi pubblici percepita dai cittadini,
approntando metodologie e strumenti adeguati.
Il secondo impegno riguarda la diffusione con
mezzi idonei dei risultati della rilevazione e
la definizione, in correlazione con gli esiti
delle analisi effettuate, delle strategie di intervento
e dei programmi di miglioramento, in modo da adeguare
progressivamente i servizi ai bisogni dei cittadini,
soprattutto in termini di accesso e di fruibilita'.
Il terzo impegno consiste nel favorire all'interno
delle amministrazioni lo sviluppo della cultura
della misurazione e del miglioramento continuo
della qualita', coinvolgendo i diversi livelli
decisionali nonche' tutti gli operatori dei servizi.
Il quarto impegno consiste nella creazione delle
specifiche competenze professionali necessarie
a progettare e gestire le indagini sulla qualita'
percepita.
4. Le indicazioni da seguire per
la realizzazione e l'utilizzo delle rilevazioni
sulla qualita' percepita.
I. Significato e utilizzazione delle rilevazioni
sulla qualita' percepita.
La qualita' di un servizio puo' essere definita
come la globalita' degli aspetti e delle caratteristiche
di un servizio da cui dipendono le sue capacita'
di soddisfare completamente un dato bisogno. In
tal senso, il monitoraggio della qualita' percepita
assume lo specifico significato di strumento utile
al miglioramento continuo della qualita' del servizio.
Conoscere le aspettative e i bisogni del destinatario
del servizio e' una condizione indispensabile
per costruire indicatori di misurazione e verifica
della qualita', come rapporto tra prestazioni
erogate e bisogni soddisfatti.
Il valore della customer satisfaction nelle amministrazioni
pubbliche consiste nell'individuare il potenziale
di miglioramento dell'amministrazione, nonche'
dei fattori su cui si registra lo scarto maggiore
tra cio' che l'amministrazione e' stata in grado
di realizzare e cio' di cui gli utenti hanno effettivamente
bisogno o che si aspettano di ricevere dalla stessa
amministrazione. Rilevare la customer satisfaction
serve a costruire un modello di relazione amministrazione-cittadini
basato sulla fiducia e a dare nuova legittimazione
all'azione pubblica fondata sulla capacita' di
dare risposte tempestive e corrispondenti ai reali
bisogni dei cittadini e delle imprese.
Si tratta, quindi, di verificare rispetto a specifici
servizi offerti dalle amministrazioni:
- lo scostamento tra i bisogni
del cittadino ed il punto di vista dell'amministrazione
tenuto conto delle circostanze che i bisogni
e le attese non sono sempre ben compresi dall'amministrazione
e che amministrazione e cittadini possono attribuire
un ordine di priorita' diverso ai bisogni;
- lo scostamento tra le attese
del cittadino e i livelli di servizio definiti,
in considerazione del fatto che spesso l'insoddisfazione
del cittadino dipende dal disallineamento tra
le proprie attese e i livelli di prestazione
previsti dall'amministrazione;
- lo scostamento tra i livelli
di servizio definiti (e promessi) e le prestazioni
effettivamente fornite, ascrivibile a disservizi
nei processi di produzione e di erogazione dei
servizi;
- lo scostamento tra le prestazioni
effettivamente erogate e la percezione del cittadino,
il cui grado di soddisfazione dipende anche
da aspetti soggettivi e relativi alla propria
personale esperienza di fruizione del servizio.
Va tenuto inoltre presente che,
con i necessari adattamenti, la rilevazione della
customer satisfaction puo' essere effettuata anche
da quelle amministrazioni che non erogano direttamente
servizi al cittadino, ma svolgono in prevalenza
funzioni di programmazione e di regolazione (come
e' il caso, ad esempio, di molte amministrazioni
centrali, di interi settori di attivita' di regioni
e province, etc.). Cio' e' particolarmente utile
per rilevare la soddisfazione del cliente interno,
sia esso un'altra unita' organizzativa interna
della stessa amministrazione oppure un'altra amministrazione
pubblica.
Per favorire il corretto ed efficace utilizzo
di questo strumento, e' utile precisare che cosa
non e' un'indagine di customer satisfaction:
- non e' un sondaggio d'opinione
e cioe' uno strumento finalizzato a misurare
il consenso della cittadinanza nei confronti
del livello politico o il grado di notorieta'
dell'amministrazione;
- non e' la semplice distribuzione
di un questionario di gradimento distribuito
senza aver definito le relative modalita' di
predisposizione, somministrazione, elaborazione
ed utilizzo;
- non e' un dato statistico fine
a se' stesso, dal momento che i dati rilevati
assumono il valore di informazioni significative
solo se correlati a possibili azioni e interventi
di miglioramento;
- non e' una misura dell'adeguatezza
del personale e dei servizi a diretto contatto
con il l'utente, in quanto misura la capacita'
di tutta l'organizzazione di generare valore
per il cittadino e riguarda tutti gli aspetti
del servizio (tecnici, relazionali, ambientali,
di immagine, economici, organizzativi).
La rilevazione della customer satisfaction
e' particolarmente utile nei casi in cui:
- si definiscono le politiche di
intervento nelle fasi della pianificazione e
dell'individuazione delle scelte e delle priorita';
- si intende valutare l'impatto
degli interventi di miglioramento dei servizi,
per verificarne il riconoscimento da parte del
cittadino;
- si impostano gli strumenti di
controllo e valutazione interni (controllo di
gestione, valutazione dei dirigenti, controllo
strategico etc.).
E' sconsigliato l'utilizzo di rilevazioni
della qualita' percepita nei contesti dove i servizi
non hanno raggiunto un minimo livello di strutturazione
organizzativa, in quanto le condizioni di un percorso
di miglioramento sono collegate ad una realta'
definita e ad una relazione con il cittadino consolidata.
II. Fasi del processo di rilevazione.
Il processo di rilevazione della qualita' percepita
consiste in quattro distinte fasi che devono essere
puntualmente rispettate per il successo dell'iniziativa.
a. La preparazione della rilevazione.
Nella fase preparatoria della rilevazione viene
definito l'ambito e l'obiettivo dell'indagine.
Viene deciso se realizzare la ricerca con risorse
interne oppure se ricorrere a professionalita'
esterne e viene scelto il modello di rilevazione
piu' adeguato all'obiettivo.
Durante questa fase e' utile effettuare una pre-indagine
esplorativa per verificare:
- l'eventuale esistenza di dati
gia' disponibili presso l'amministrazione o
fornitori esterni (ISTAT, associazioni di categoria,
etc,), da utilizzare quale base per la ricerca;
- la qualita' dei dati esistenti
in termini di completezza, aggiornamento, grado
di dettaglio, neutralita', etc;
- le modalita' di svolgimento del
servizio anche mediante momenti di osservazione
diretta.
b. La raccolta dei dati.
Questa fase e' costituita dalle seguenti attivita'
principali:
- la raccolta di informazioni (attraverso
interviste, focus group, etc.) per definire
meglio i fattori di soddisfazione da prendere
in considerazione ai fini dell'indagine e i
bisogni/attese da verificare;
- la progettazione degli strumenti
di rilevazione, delle modalita' di somministrazione,
e la scelta dell'ampiezza dell'eventuale campione;
- la somministrazione degli strumenti
predisposti (intervista personale, intervista
telefonica, questionari da compilare a cura
dell'utente, etc.) con modalita' che favoriscano
la partecipazione del cittadino, nonche' la
comprensione delle domande e che garantiscano
l'obiettivita' dell'inchiesta.
c. L'elaborazione e l'interpretazione
dei dati.
In questa fase vengono elaborati ed interpretati
i dati raccolti per valutare la soddisfazione
dei cittadini, evidenziando la distribuzione degli
utenti tra i diversi livelli di soddisfazione,
la
graduazione per importanza dei bisogni rilevati,
le soglie minime e le soglie massime di attesa
per la soddisfazione di ciascun bisogno, le soglie
di tolleranza, le ragioni della presenza di forti
aree di insoddisfazione o di gradimento, i punti
di forza del servizio e le aree di debolezza su
cui intervenire con azioni di miglioramento.
d. La presentazione e l'utilizzazione
dei risultati.
E' questa la fase conclusiva, nella quale si procede
alla presentazione dei risultati all'interno e
all'esterno dell'amministrazione in funzione della
loro utilizzazione, per definire piani di miglioramento
operativi, allocare specifiche responsabilita'
di miglioramento, controllare l'andamento dei
risultati ottenuti, attuare tutte le azioni correttive
e preventive, attivare l'orientamento all'utente
dell'intera organizzazione in una logica di servizio,
soddisfare pienamente le esigenze dei destinatari
anticipando le loro aspettative.
III. Suggerimenti per garantire
la buona riuscita dell'indagine.
Per garantire la buona riuscita dell'indagine
occorre adottare alcuni accorgimenti operativi
che non assumono valore prescrittivo ma che vengono
qui indicati quali linee-guida e consigli pratici
per le amministrazioni.
a. Seguire un percorso corretto.
E' importante definire puntualmente le fasi e
gli elementi del percorso, pur con tutta la flessibilita'
e disponibilita' alle modifiche che potrebbero
rendersi necessarie nel tempo. Le azioni da compiere
sono le seguenti:
- definire l'ambito, gli obiettivi
e i vincoli dell'indagine (di risorse, di tempo,
di estensione etc.);
- definire il programma di lavoro,
individuando il responsabile del progetto, le
fasi operative, il personale da coinvolgere,
i tempi di attuazione, i costi ed i benefici.
b. Definire il ruolo degli attori
coinvolti.
I principali ruoli-chiave nelle indagini di customer
satisfaction sono i seguenti:
- il vertice decisionale dell'amministrazione,
sia esso il livello politico o il livello diigenziale,
di cui sono essenziali il coinvolgimento, l'impegno,
nella qualita' di primo destinatario dei risultati
sulla efficacia delle prestazioni e di primo
responsabile della defmizione degli obiettivi
di miglioramento dei servizi e dell'allocazione
delle risorse;
- le unita' organizzative deputate
a promuovere e diffondere, all'interno dell'amministrazione,
la cultura della qualita' dei servizi, anche
attraverso iniziative di formazione;
- l'ufficio relazioni con il pubblico
il cui compito precipuo, come prevede l'art.
8, comma 2, della legge 7 giugno 2000, n. 150,
e' quello di attuare, mediante l'ascolto dei
cittadini e la comunicazione interna, i processi
di verifica della qualita' dei servizi e di
gradimento degli stessi da parte degli utenti;
- gli operatori a stretto contatto
con i fruitori dei servizi, che sono la naturale
interfaccia con i bisogni e le aspettative dei
cittadini, e in generale tutti gli operatori
dei servizi valutati, per favorire la loro partecipazione
attiva all'indagine e soprattutto la condivisione
dei risultati e dei possibili percorsi di miglioramento;
- gli utenti, anche attraverso
le loro organizzazioni rappresentative, in quanto
destinatari dei servizi, sia nella fase di preparazione
dell'indagine per contribuire all'individuazione
dei parametri e degli indicatori di soddisfazione,
sia nella fase di raccolta dei dati nella quale
svolgono il ruolo di soggetti attivi, sia nelle
fasi di interpretazione, presentazione e di
utilizzo dei risultati, anche in funzione della
definizione e della realizzazione dei programmi
di miglioramento.
c. Curare la comunicazione interna
ed esterna.
Negli interventi di rilevazione della qualita'
percepita, la comunicazione interna riveste un
ruolo di grande importanza per:
- il coinvolgimento e la motivazione
delle persone, la promozione di atteggiamenti
positivi e costruttivi e l'attenuazione delle
resistenze al cambiamento;
- la costruzione della cultura
della customer satisfaction in termini di rafforzamento
del valore della centralita' del cittadino,
di accettazione di nuovi paradigmi organizzativi,
di superamento delle routine e di ricerca del
miglioramento;
- il mantenimento nel tempo dell'adesione
ai programmi di customer satisfaction;
Anche la comunicazione esterna svolge
un ruolo di grande rilievo in quanto:
- favorisce la partecipazione attiva
dei cittadini all'intervento;
- rafforza la credibilita' dell'amministrazione,
conferendo trasparenza ai dati raccolti, rendendo
visibile l'organizzazione dei servizi e mostrando
come le azioni correttive abbiano inciso sulla
loro qualita'.
E' di primaria importanza che le
azioni di comunicazione siano programmate fin
dall'inizio, quali parti integranti e non marginali
dell'iniziativa, con la partecipazione dei vertici
dell'amministrazione. Puo' risultare anche utile,
a fronte dei risultati ottenuti, utilizzare la
comunicazione come strumento per rafforzare e
divulgare il buon esito delle iniziative.
d. Gestire al meglio l'eventuale
ricorso a consulenti esterni.
Per realizzare i propri programmi di rilevazione
della customer satisfaction l'amministrazione
puo' utilizzare risorse interne o ricorrere a
professionalita' esterne. La titolarita' e la
responsabilita' dell'intervento e' comunque dell'amministrazione.
La consulenza puo' essere utilizzata in alcune
fasi e con specifici ruoli:
- scelta del modello, dell'ampiezza
e delle modalita' dell'intervento e valutazione
dei costi e dei benefici;
- rafforzamento della consapevolezza
dell'importanza strategica della customer satisfaction
sia negli amministratori che negli operatori
dei servizi;
- effettuazione delle rilevazioni
tenuto conto che il consulente puo' agire in
modo piu' neutrale, cogliendo dal cittadino
maggiori spunti ed indicazioni;
- trasferimento della metodologia
e degli strumenti al personale interno perche'
diventino patrimonio dell'amministrazione.
e. Raccordare le rilevazioni ai
processi decisionali e ai sistemi gestionali.
Le valutazioni della qualita' percepita per poter
influire efficacemente sul sistema organizzativo
delle amministrazioni devono essere raccordate
con i principali sistemi gestionali delle stesse
amministrazioni e cioe' con:
- il sistema di programmazione
e di controllo, per mettere il vertice dall'amministrazione
in grado di assumere le proprie decisioni sulla
base di valutazioni che riguardano anche la
capacita' dell'amministrazione di soddisfare
i bisogni dei cittadini;
- il sistema premiante, da orientare
anche al miglioramento della qualita' sulla
base dei giudizi espressi dai destinatari dei
servizi;
- i modelli gestionali per la qualita'
(quali le norme ISO), che individuano, unitamente
alla gestione per processi, al miglioramento
continuo, al ruolo della direzione ed alla verifica
dei risultati, la customer satisfaction quale
leva strategica per il miglioramento e lo sviluppo
dell'organizzazione.
f. Prevedere la continuita' delle
rilevazioni.
Le rilevazioni di customer satisfaction non possono
costituire fatti meramente episodici. E' la continuita'
nel tempo, infatti, che consente di capire l'evoluzione
dei bisogni e delle attese dei cittadini e di
monitorare la capacita' dell'amministrazione di
adeguarsi ai cambiamenti e di adeguare i propri
standard di attivita'. La continuita' di rilevazione
fornisce all'amministrazione anche la possibilita'
di capire in quale misura le azioni correttive
adottate si sono tradotte in risultati effettivi
e percepiti positivamente dai cittadini.
Si suggerisce che le rilevazioni
di base sui bisogni e sulle attese dei cittadini,
sulle scale di priorita' e sulle soglie di tolleranza
vengano ripetute ogni quattro o cinque anni e
in occasione di grandi cambiamenti normativi,
organizzativi o tecnologici. Le indagini del livello
di soddisfazione dei cittadini, piu' agili e meno
costose, dovrebbero essere invece effettuate con
frequenza maggiore, preferibilmente annuale.
5. Gli strumenti per l'attuazione
della direttiva.
Per aiutare operativamente le amministrazioni
a pianificare, condurre ed utilizzare efficacemente
le rilevazioni di customer satisfaction, in attuazione
di questa direttiva il Dipartimento della funzione
pubblica, nell'ambito del Programma cantieri,
ha realizzato il manuale operativo La customer
satisfaction nelle amministrazioni pubbliche:
Valutare la qualita' percepita dai cittadini (collana
Analisi e strumenti per l'innovazione del Dipartimento
della funzione pubblica). Il Manuale puo' essere
acquisito dalle amministrazioni interessate secondo
le modalita' indicate sul sito www.funzionepubblica.it
Roma, 24 marzo 2004
Il Ministro: Mazzella
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